Diagnóstico prospectivo: los desequilibrios territoriales1
Lic. Oscar Madoery
Universidad Nacional de Rosario
oscarmadoery@gmail.com
Argentina atraviesa históricas debilidades estructurales, institucionales y sociales en relación a sus territorios, algunas de las cuales se han potenciado en los últimos años y particularmente durante el escenario de pandemia. Si bien son numerosos los problemas identificables, el principal tema crítico refiere a los desequilibrios territoriales medidos en términos de la tensión centralismo-federalismo, la marcada primacía urbana en la distribución de la población, los centros y periferias que se generan en las ciudades y áreas metropolitanas, las regiones postergadas en términos de conectividad física y tecnológica, las desigualdades sociales y ambientales en espacios urbanos y rurales, los problema de acceso a la tierra, al agua y a servicios básicos para una gran parte de la población, los déficits de ordenamiento territorial y ambiental, por citar los ejemplos más elocuentes.
El Plan Estratégico Territorial del Bicentenario ya diagnosticaba esta cuestión al remarcar que la falta de planificación y previsión, la ausencia de un modelo de desarrollo claro y explícito y de políticas territoriales adecuadas, generó a través del tiempo un proceso de desequilibrio territorial que se pone en evidencia en la distribución de la población, en los altos indicadores de concentración urbana y en el empobrecimiento de la población (PET, 2010-2016).
En relación a este tema, Alejandro Auat (UNSE) denomina tensión paralizante a la histórica relación entre la ciudad de Buenos Aires y el interior del país, ya que este “interior” opera como el exterior de la ciudad puerto. Esto se repite en cada provincia entre la ciudad capital o la ciudad más grande, y el resto de las localidades provinciales. Es paralizante porque no promueve una relación creativa donde ambas partes se fortalezcan, y se traduce en un problema que hace a la constitución real y formal de nuestro país. Por lo tanto, una dificultad del federalismo es lograr comprender la totalidad del país pero desde adentro, desde la propia situación de cada región o provincia, como partes autónomas, integradas en regiones culturales y económicas que operan como la base del desarrollo nacional.
La desigual y desnivelada distribución de recursos en los territorios muestra algunas dinámicas que se fueron consolidando en las últimas décadas, como la extinción del pequeño productor familiar que representa un agente indispensable para el arraigo de la población; la concentración de la propiedad de la tierra, de los excedentes y de los recursos en las economías regionales (Alejandro Rofman, CEUR); la expulsión de población y la fuga de recursos de regiones sometidas a cambios de usos productivos, generalmente orientados a priorizar prácticas extractivas reemplazando a circuitos productivos regionales que presentaron mejores desempeños en épocas pasadas.
Los mayores dramas se encuentran en las áreas rezagadas del interior del país y en las periferias de las grandes ciudades. La gran consolidación de inversiones en la zona núcleo central de la Pampa Húmeda, reproduce áreas rezagadas y amplifica la distancia entre centros y periferias nacionales (Alfredo Garay, UBA). A su vez, desde hace décadas se han incrementado las debilidades del Estado en su capacidad política de contener y reorientar estas contradicciones, debido a la enorme concentración y centralización económica, a la retirada y anulación de instancias reguladoras públicas en los territorios, a los cambios de usos tecnológicos y productivos, etc.
En relación al vínculo entre ciencia, tecnología y desarrollo, la Argentina se presenta como un país de industrialización moderada, con una brecha tecnológica que acusa precarización. La mayoría de los procesos productivos se encuentran en retroceso, ya que actualmente la transformación tecnológica es empujada por el 4.0, provocando en economías regionales numerosos problemas en la generación de empleo y el desarrollo. Las cadenas de valor territoriales se muestran muy cortas, utilizando tecnologías importadas y generando poco empleo.
Esto, que se ha dado en llamar extractivismo o enclave, se agrava aún más cuando se tiene en cuenta que el poco valor económico generado disminuye de forma proporcional en el valor distribuido territorialmente. Los indicadores provinciales acusan este proceso, con el sostenimiento o agravamiento de la pobreza estructural, al tiempo que fuera de la zona central del país, se ubica menos del 10% de las instituciones de Ciencia y Técnica, menos del 7% de la obtención de títulos de grado, menos de 7% de instituciones educativas disponibles. Tampoco es factible, desde las lógicas actuales de reproducción de la acumulación, la asociación entre los recursos naturales y los complejos científicos y tecnológicos, tanto en la minería como en la explotación de hidrocarburos no convencionales, que actualmente están más vinculados a la exportación que a la matriz industrial, sobre todo en las provincias productoras (Rubén Zárate, UNPSJB).
Desde el punto de vista del trabajo, se incrementa la brecha salarial entre las grandes ciudades y las áreas de menor población, entre economías formales e informales, entre hombres y mujeres, entre trabajadores consolidados y jóvenes en búsqueda de sus primeras oportunidades de empleo. En las últimas décadas, se manifiesta cierta tendencia a la reinserción de jóvenes profesionales en sus localidades y pueblos de origen, revirtiendo en parte aquella tendencia a radicarse en las grandes ciudades donde se ubican las universidades y casas de estudios en las cuales se forman profesionalmente. Sin embargo, este fenómeno también ha contribuido a incrementar las diferencias de ingresos en dichas localidades, entre los trabajos profesionales y los oficios de menor calificación técnica.
Hace falta impulsar una reorganización de las oportunidades y del trabajo en los territorios, con acciones directas por parte del Estado, en el fomento a la radicación y expansión de empresas, mediante obras de infraestructura, inversiones energéticas, obras de riego, nuevas vialidades, y todas aquellas acciones que tienen efectos importantes en términos regionales.
Abordar el problema de los desequilibrios territoriales es algo que no lo puede hacer sólo el gobierno nacional, sin una articulación democrática, participativa, con los actores de cada territorio. Incorporar temas de producción, de economías regionales, de la economía popular, del mundo asociativo, la economía del cuidado, la cuestión ambiental, la cuestión de género, y hacer visibles las acciones de la sociedad civil (Adriana Rofman, UNGS).
La vasta experiencia de algunas ciudades en el trabajo agroecológico, tiene que ser rescatada. Cada crisis que atraviesa nuestro país, le da un nuevo empuje a la producción en huertas comunitarias, barriales y en ferias urbanas, que brindan alimentación y trabajo a numerosas familias. Aparece el rol del Municipio y el fortalecimiento en su gestión de la producción local, la distribución de alimentos y la reducción de la intermediación. Sin embargo, no se ha logrado aún su verdadero reconocimiento como actividad productora de alimentos ecológicos y generadora de empleo popular. Si bien hay muchos antecedentes de agricultura urbana en ciudades (como por ejemplo Rosario), en universidades, en el INTI, en el INTA, no está constituida como política pública integral y transversal (Antonio Lattuca, Rosario).
Carecemos, además, de una política nacional de ordenamiento territorial que exprese cuál es el país a construir para los próximos años y que ofrezca un esquema territorial de referencia para todas las acciones sectoriales. Una de las razones de tal debilidad normativa radica en el hecho de que el ordenamiento territorial es manejado a partir de leyes ambientales, leyes de descentralización y otro tipo de leyes sectoriales, pero no como un problema que enlaza dimensiones múltiples para regular el uso de suelo, de cuencas, de subsuelo, del espacio aéreo y marítimo (Luisa Mattioli, UNDAV)
Interrogantes
Diferentes abordajes teóricos han priorizado como desafíos del desarrollo territorial federal al crecimiento económico, la sustentabilidad, los derechos humanos, el trabajo o el hábitat, por citar algunos ejemplos. Asimismo, los lineamientos políticos durante décadas han oscilado entre la localización exógena de factores y recursos productivos en los territorios, y la creación de capacidades endógenas en ellos; en menor medida, una combinación de ambas variables (Madoery, 2018).
Sobre la base de estos antecedentes, surgen algunos interrogantes principales: primero, si es posible cambiar la medida del desarrollo territorial federal, para adecuarlo a desafíos propios del presente y del futuro. El discurso predominante enfatiza variables económicas como el crecimiento, la competitividad, la productividad, la rentabilidad y las inversiones. Ellos son factores determinantes de la posibilidad de desarrollo nacional, pero también operan como factores condicionantes si colocan a todas las variables sociales y ambientales como dependientes de la fuerza económica de un país. Si un mensaje surge claro del esfuerzo de Naciones Unidas por instalar y promover Objetivos de Desarrollo Sustentable, es que la relación entre economía, sociedad y ambiente tiene que tender a ser lo más armoniosa posible, sin primacía de una esfera sobre las otras.
Desde esta posición es posible promover como ejes del desarrollo federal territorial otras variables, como el trabajo digno, el equilibrio ambiental, y desde allí orientar medidas económicas, promover innovaciones científicas, establecer regulaciones de uso de recursos naturales. Desde un enfoque general de derechos y en particular desde la perspectiva de género, es posible orientar los esfuerzos del desarrollo considerando tanto el impacto de las dinámicas regionales e internacionales, como las cambiantes circunstancias locales. Promover una democracia con instituciones vigorosas, pero con su pueblo integrado e incluido, una democracia que otorgue valor público a derechos humanos elementales como el trabajo, la alimentación y el hábitat digno en sus lugares de vida, que promueva la cultura de lo común, que resguarde aquellas prácticas y legados que siguen anclados a los territorios, que preserve su simbolismo comunitario, que institucionalice sus derechos y que materialice sus aspiraciones. También, habrá que preguntarse si alcanza sólo con lógicas nacionales y dinámicas sectoriales de desarrollo. Importa resaltar en este sentido dos cuestiones: primero el problema que esas lógicas presentan al no percibir claramente lo diverso, lo informal, lo alternativo de los territorios; demostrando ser más efectivas en sostener lo que está incluido que en priorizar y favorecer lo que está excluido. En segundo lugar, y más importante aún, es evitar explicaciones que naturalicen los contextos, ya que las crisis orgánicas, el crecimiento concentrado y centralizado, el mantenimiento de cadenas cortas de actividades industriales, el extractivismo, no sólo son contrarios a un desarrollo inclusivo y sustentable a largo plazo, sino que son escenarios generados por intereses y decisiones que no necesariamente se han comprometido con el bienestar general.
Por lo tanto, el problema del desarrollo no sólo instala el desafío técnico de encontrar mejores respuestas, sino el desafío político de modificar lógicas formales e informales predominantes en la realidad nacional, e insertar el debate en el marco de diferentes proyectos de país que expresan grupos económicos, sociales y políticos. Para lograr un desarrollo argentino federal y territorial, habrá que ampliar voces y compromisos fortaleciendo la acción del gobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales, con la acción de los actores sociales y económicos más comprometidos, y con el protagonismo de formas organizativas locales y comunitarias que ofrezcan diferentes modos de resolución de problema.
Referencias bibliográficas
Argentina (2016) Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. República Argentina Poder Ejecutivo Nacional, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Gil Domínguez, A. (2014) El federalismo unitario argentino (1994-2014). Pensar en derecho,
(5), 91-104.
Madoery, O. (2011) Más y Mejor Trabajo para todos. Del Programa Jefes de Hogar al Programa Jóvenes. Políticas Activas de Empleo 2003-2010: Sistematización y Análisis Integrado. Programa CEA-OIT, 1ª edición, Buenos Aires, Oficina de país de la OIT para Argentina.
Madoery, O. (2018) Reflexiones en torno a la planificación del desarrollo territorial, En: Rofman A. y García A. (comp.) Planificación, región y políticas: en búsqueda de nuevas ideas para un proyecto productivo (114-133), FCE, Buenos Aires.
Petrelli, H. (2009) Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental. Un análisis crítico de la legislación argentina. Revista digital Café de las Ciudades, año 8, (83), septiembre
- Disponible en: https://cafedelasciudades.com.ar/planes_83.htm
Vázquez Barquero, A. y Rodriguez Cohard, J. C. (2020) Globalización y desarrollo de los territorios,
Ediciones Pirámide, Madrid, 2020.
Descargar articulo completo EdNº6 Art 1 p.5-8
- El presente escrito es un fragmento de un artículo publicado, en el Foro Universitario del Futuro del programa Argentina Futura. Disponible en https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/desarrolloterritorialfederal-argentina-futura.pdf
